Las basuras como política: del dicho al hecho

La difícil solución de semejante ecuación se agudizó en el período decembrino, cuando justamente la producción de basuras aumenta de manera considerable. Todos los que intervinieron para poner en marcha el “nuevo sistema de basuras” de Bogotá actuaron de manera equivocada: la alcaldía, el gobierno nacional, los organismos de control, los operadores privados, los recicladores, las empresas y la ciudadanía.

La difícil solución de semejante ecuación se agudizó en el período decembrino, cuando justamente la producción de basuras aumenta de manera considerable.

Todos los que intervinieron para poner en marcha el “nuevo sistema de basuras” de Bogotá actuaron de manera equivocada: la alcaldía, el gobierno nacional, los organismos de control, los operadores privados, los recicladores, las empresas y la ciudadanía.

Buenas intenciones

En respuesta a un mandato de inclusión social expedido por la Corte Constitucional, la administración distrital decidió implantar en forma precipitada un “nuevo esquema de aseo” que no tiene mucho de nuevo, al menos en su fase de transición.

Pero el intento sí desencadenó una serie de consecuencias negativas en el campo ambiental, en el de la salud pública, en la manera como se realizaron los procedimientos jurídicos y – muy probablemente- en las finanzas públicas de la ciudad. Por otra parte, es posible que haya enterrado buena parte del capital político que aún conservaba el alcalde.

La situación inédita que vivió la capital a partir del pasado 18 de diciembre se originó, paradójicamente, en una noble inspiración: desde 2003 — cuando se adjudicó una nueva licitación para prestar el servicio de aseo en la ciudad — la Asociación de Recicladores de Bogotá (ARB) ha reclamado la inclusión social y el reconocimiento formal de este sector.
Esta población vulnerable ha logrado plantear su aspiración de manera convincente: que su labor sea incorporada al servicio de aseo formalizando su actividad — es decir, la recolección, el acopio, el aprovechamiento y la comercialización del material reciclable — y que reciba una retribución económica vía tarifas.

La Corte Constitucional no detuvo el proceso licitatorio ni inhibió sus efectos, pero sí atendió la demanda de tutela mediante la sentencia 724/2003, que impuso a la administración distrital la obligación de “… realizar acciones afirmativas en favor de la población recicladora de oficio en condiciones de pobreza y vulnerabilidad…”.

El esquema de aseo para la ciudad — tal como quedó planteado en ese momento — se componía de los siguientes elementos:

•La división de la ciudad en seis zonas y la entrega de cada una de ellas a los operadores que salieran favorecidos en la licitación. De esta manera Lime, Atesa, Ciudad Limpia y Aseo Capital quedaron a cargo de las operaciones de recolección de residuos, transporte y disposición final en el relleno sanitario, además del barrido, la limpieza de áreas públicas y el corte y poda de céspedes.
•Los contratos establecían también que — en la medida en que el gobierno de la ciudad creara las condiciones para realizar actividades de reciclaje — los operadores estaban obligados a poner en marcha rutas de recolección diferenciada de residuos ordinarios y de residuos reciclables. Los contratos tenían una duración de siete años, y por lo tanto se vencían en 2010.
•La administración distrital se comprometía a establecer de manera gradual un sistema para aprovechar el material reciclado, que permitiera incluir a la población recicladora. Se dieron algunos pasos en este sentido, pero las condiciones concretas para tal aprovechamiento no se materializaron.
Llegó el año 2010 y ante la ausencia de un nuevo modelo o de condiciones diferentes, se prorrogaron los contratos con los operadores, mientras se preparaba la nueva licitación: la 001 de 2011.
Ante nuevas demandas de la ARB, la Corte dejó sin efecto esta licitación mediante el auto 275 de 2011, que ordenó a la Administración Distrital cambiar el esquema de aseo, vigente en su momento, en forma tal que se contemple el componente de reciclaje y aprovechamiento, y que éste quede en manos de la población recicladora de oficio.

Más ignorancia que arrogancia

El auto en cuestión fue proferido el 19 de diciembre de 2011. La nueva administración tomó posesión el 1º de enero de 2012. Los contratos con los operadores privados se vencían el 17 de diciembre de 2012.

Recayó entonces sobre la actual administración la obligación de cumplir — en un lapso de 11 meses y 17 días — un mandato que por no haberse ejecutado desde cuando la Corte dictó su primera sentencia en 2003, se hizo perentorio en 2011.

El equipo liderado por Petro se vio abocado a replantear el esquema, pero al parecer no se tuvo la claridad necesaria al inicio de su gestión, pues la Unidad Administrativa Especial de Servicios Públicos (UAESP) — la entidad encargada del tema — solo se pronunció al respecto en septiembre, a tan solo tres meses del vencimiento de los contratos con los operadores.

Además, los cambios en su dirección denotan falta de continuidad en la gestión y con seguridad influyeron en que transcurriera el año entero sin el necesario replanteamiento del sistema para las basuras.

Es posible que haya pesado más la ignorancia que la arrogancia — lo que de ningún modo es una excusa — en el hecho de que el alcalde haya decidido que la administración distrital debía asumir directamente la prestación del servicio a partir del 18 de diciembre, bajo un sistema cuyas condiciones técnicas y financieras no estaban dadas.

El enredo de las basuras

Como si un tema marcadamente técnico pudiese resolverse a punta de voluntarismo político, el mandatario distrital decidió tomar en sus manos el manejo de la prestación de un servicio que vincula asuntos de índole muy diversa y compleja:

•Aspectos operativos, como el trazado de rutas y horarios de recolección;
•Temas técnicos, como el tipo de vehículos que deben y pueden ser utilizados para tal efecto;
•Aspectos jurídicos, como la forma en que pueden contratarse los vehículos al igual que sus operadores;
•Asuntos financieros, como la manera en que se cobra a los ciudadanos y la definición de la tarifa y de sus componentes;
•Asuntos institucionales, como determinar quién tiene las capacidades para prestar el servicio;
•Temas tan sensibles como los ambientales y de salud pública, directamente relacionados con la prestación de este servicio público en particular;
•Y, por supuesto, el origen de todo el asunto: la forma viable de lograr la inclusión efectiva de la población recicladora.
La difícil solución de semejante ecuación se agudizó en el período decembrino, cuando justamente la producción de basuras aumenta de manera considerable.
Intereses cruzados

El desenlace de semejante situación era predecible para todos, menos al parecer para el propio alcalde. Así que cada actor entró a jugar su papel velando por sus intereses:

1. El interés de la consejera presidencial para Bogotá, quizá articulado a sus intenciones políticas, la condujo a intervenir en forma inoportuna e improvisada, haciendo declaraciones sobre una posible intervención a la Empresa de Acueducto y Alcantarillado si Bogotá sufría una emergencia sanitaria. Un autentico exabrupto contra la descentralización como mandato constitucional.

2. El interés de los operadores privados — Lime, Atesa, Ciudad Limpia y Aseo Capital — obviamente era el de no quedar por fuera del negocio. Respondieron estratégicamente a la torpe pelea casada por el alcalde: llevaron la negociación hasta el punto crítico, pues sabían que seguían siendo los únicos con capacidad operativa y técnica para prestar el servicio en las condiciones más favorables.

Es de rescatar el hecho de que un alcalde se les enfrentara para exigir un mejor cumplimiento de los contratos y para reducir los índices de rentabilidad que se obtienen en la actividad. Pero ocultó con una retórica de carácter ideológico la incapacidad real del Distrito para asumir la tarea de forma directa.

Tan solo tres días después de haber asumido el servicio por su cuenta, tuvo que echar para atrás su decisión y sentarse a negociar para solventar la emergencia sanitaria que empezaba a insinuarse.

3. El interés de los jefes de los organismos de control — particularmente del Personero y del Contralor distritales, ambos elegidos por cierto por las mayorías de oposición en el Concejo de Bogotá — se ha despertado ante la eventualidad de errores de orden administrativo, que justifiquen posibles sanciones.

4. La Comisión de Regulación de Agua Potable y Saneamiento Básico (CRA) — entidad encargada de la regulación de las tarifas de aseo — no ha hecho aun declaraciones, quizás porque la Corte le impuso también en el auto 275 la obligación de “crear un nuevo sistema tarifario que contemple los componentes de aprovechamiento y se obliga a reformular la tarifa en este sentido”, requerimiento que deberá cumplirse a más tardar durante el primer trimestre de 2012.

5. El interés de los recicladores no se limita exclusivamente a la justa reivindicación relacionada con su inclusión social y económica. Las organizaciones tradicionales, lideradas por la ARB, tienen obviamente intereses opuestos a los de los operadores privados y reivindican su derecho prioritario a ser incluidos en el sistema, pero desconocen la existencia de recicladores independientes o de otras organizaciones.

6. La falta de interés de los ciudadanos¸ quienes más allá de exigir una recolección de oportuna y a la menor tarifa posible, no se interesan por saber qué pasa con los residuos que producen. Sin embargo, la propia crisis de las basuras ha enfocado los reflectores sobre un tema en escena y ha generado una mínima conciencia al respecto.

7. La industria, el gran ausente: el actor económico que cierra la cadena de aprovechamiento al reincorporar el material reciclado al proceso productivo no se ha pronunciado ni ha contribuido al diseño del nuevo esquema.

La libre competencia: un mito

Finalmente, varios de estos actores — gobierno nacional, Procuraduría, Contraloría, Superintendencia de Industria y Comercio — intentaron manipular ideológicamente el argumento de una presunta violación al principio de la libre competencia. Otro equívoco que dio pie a confusión y a distorsiones.
La libre competencia en el sistema de aseo de Bogotá es un mito; lo que existía antes del llamado “nuevo esquema de aseo” tampoco era libre competencia. En estricto sentido, esta habría existido si el manejo de las basuras se gestionara como los operadores de telefonía celular: es decir, si cada ciudadano tuviera la posibilidad de elegir libremente el operador que le presta el servicio.

¿Cómo podría imaginarse que por una misma cuadra de la ciudad pasaran al día tres vehículos recolectores de distintas empresas compitiendo por las mismas bolsas? ¿Qué impactos tendría este sistema en términos ambientales, de movilidad, y de calidad de vida? Además, ¿Cómo se atenderían las necesidades públicas tales como la limpieza de las calles, la poda de árboles y céspedes, entre otros?

Otra lección que se desprende de este asunto es justamente la imperiosa necesidad de que el sistema de aseo de una ciudad sea concebido en función de su tamaño, de la distribución geográfica y de la población: no existen modelos aplicables universalmente.

Revelaciones de una alcaldada

•Ineficiencia e improvisación en la gestión pública: cuando el alcalde asumió su mandato el 1º de enero de 2012, sabía perfectamente que debía afrontar el tema de las basuras, altamente sensible para la ciudad.
•Debilidad en su equipo asesor: ante semejante reto, la UAESP ha debido contar desde el principio con un equipo técnico fuerte, capaz de diseñar el sistema, así como las condiciones para entrar a operarlo. Además de garantizar continuidad en el mismo, para permitir una toma de decisiones sólida y acertada.
•Desconocimiento: el alcalde ni conocía ni comprendió la dimensión de la política pública de aseo, ni las implicaciones de toda índole que involucra la prestación de este servicio.
•La pelea con los operadores privados: dentro de su plan de emergencia, el alcalde ha debido plantear un esquema de alianzas público-privadas, que le permitiera cumplir gradualmente con el mandato de la Corte, sin causar perturbaciones a la ciudadanía.

Saldo en rojo para todos

•Un sistema nuevo, que de nuevo nada tiene: la ciudad sigue dividida en áreas de servicio exclusivo con los mismos cuatro operadores más uno, el Distrito, que no reúne aún las condiciones técnicas para operar.
•Un sistema que no logró, ni por asomo, cumplir con los propósitos de reciclar. Pues en medio de la angustia ante la acumulación de basuras, las bolsas se siguen recogiendo indistintamente, sin importar su color o contenido.
•Una tarifa de aseo que no ha subido ni bajado y que aún no contempla en su fórmula el componente de aprovechamiento.
•Unos recicladores que aunque tienen un apoyo político invaluable, no logran una inclusión efectiva. Nada ha cambiado, pues siguen realizando su trabajo en las mismas condiciones de informalidad y sin un reconocimiento vía tarifa. Algunos, no se sabe cuántos, están logrando vender su material a precios garantizados a las bodegas distritales. Un precio de sustentación cuyas proyecciones financieras no se conocen y hay serias dudas sobre su sostenibilidad.
•Unos ciudadanos, incrédulos frente al reciclaje, que no entienden cómo se hace y que perciben la incapacidad del alcalde para atender los problemas de la ciudad.
•Unos sectores políticos oportunistas que se regodean ante la ineptitud del alcalde, de su arrogancia y de su improvisación. Y que querrán pelechar electoralmente a la sombra de una campaña para revocarlo, ante una oportunidad servida en bandeja de plata por el mandatario.
•Y, finalmente, un alcalde que ha sepultado parte del capital político que le quedaba — como las basuras en Doña Juana — muy difícil de recuperar en los tres años que le restan, salvo tal vez si se las ingeniara para poner en marcha a la menor brevedad su programa de Basura Cero, un planteamiento moderno e incluyente.
* Profesora de Cooperación Internacional y Directora de la Especialización de Responsabilidad Social Empresarial de la Universidad Externado de Colombia.

 

Publicado el lunes, 07 de enero de 2013 en razonpublica.com