Consideraciones sobre la “cotización por días” en el Sistema de Seguridad Social

El Sistema de Seguridad Social Integral, creado a través de la Ley 100 de 1993, estableció entre otros, los principios de solidaridad y universalidad en la protección de toda la población en el territorio colombiano, y fijó como objetivo del Sistema la ampliación progresiva de la cobertura para que los sectores de la población sin la capacidad económica suficiente accedieran a este y a las prestaciones en forma integral.

El Sistema de Seguridad Social Integral, creado a través de la Ley 100 de 1993, estableció entre otros, los principios de solidaridad y universalidad en la protección de toda la población en el territorio colombiano, y fijó como objetivo del Sistema la ampliación progresiva de la cobertura para que los sectores de la población sin la capacidad económica suficiente accedieran a este y a las prestaciones en forma integral.

El principal obstáculo para la materialización de estos propósitos ha sido la existencia de disposiciones en virtud de las cuales se exige realizar aportes con una base de cotización de al menos un salario mínimo mensual, lo que en la práctica ha significado la imposibilidad de vincularse al Sistema para los trabajadores cuyos ingresos son inferiores a dicha suma.

A pesar de lo anterior, la Ley 100 de 1993 mantuvo la excepción contenida en la Ley 11 de 1988 que favorecía a los trabajadores del servicio doméstico al permitirles cotizar en el régimen del Seguro Social sobre una base inferior al salario mínimo, pero en cualquier caso superior al 50% del mismo. Sin embargo, la Ley 797 de 2003 modificó lo atinente a la base de cotización[1] y derogó tácitamente lo dispuesto por la Ley 11 de 1988[2].

Con el fin de garantizar el principio de universalidad en la cobertura del Sistema, la Ley 1438 de 2011 que reformó el Sistema General de Salud admitió la permanencia en el régimen subsidiado de salud a pesar de existir una vinculación laboral, por su parte, el artículo 171 de la Ley 1450 del mismo año reguló la situación de los trabajadores vinculados por periodos inferiores a un mes y con salario inferior al mínimo mensual, con el fin de que pudieran realizar aportes al Sistema de Seguridad Social en Salud y al Sistema de Beneficios Económicos Periódicos teniendo como base de cotización lo devengado por los días trabajados, sin que el valor de cada día pudiera ser inferior al salario mínimo legal diario[3].

Adicionalmente, dicha Ley señaló en cabeza del Gobierno Nacional la responsabilidad de diseñar un esquema operativo y financiero que permitiera la vinculación al Sistema General de Pensiones y Riesgos Profesionales a este tipo de trabajadores, tal reglamentación se dio recientemente por parte del Ministerio del Trabajo con la expedición del Decreto 2616 en noviembre de 2013.

El objetivo principal de este Decreto es la adopción de un esquema de cotización que incentive la formalización laboral al permitir que se realicen aportes al Sistema de pensiones, riesgos laborales y cajas de compensación familiar para aquellos trabajadores dependientes que laboran por días y cuya remuneración es inferior a un salario mínimo mensual.

Para ello, dispone que los aportes en pensiones y caja de compensación se realizan por grupos de mínimo siete días sobre una base de cotización denominada cotización mínima semanal que equivale a un cuarto (¼) del salario mínimo mensual, de esta manera el monto de la cotización podrá ser el valor de una, dos o más cotizaciones mínimas semanales según el número de días trabajados.

No obstante lo anterior, debe tenerse en cuenta que los términos para la afiliación, elección de entidades, oportunidad de pago y los porcentajes aplicables al monto de cotización no presentan variaciones respecto de las disposiciones del Sistema General, lo mismo ocurre con la base de cotización del Sistema de Riesgos Laborales que para los beneficiarios del Decreto equivale a un salario mínimo mensual.

Con el fin de hacer efectivo este esquema, el Decreto 2616 de 2013 señaló un plazo de dos meses para implementar los ajustes pertinentes a los mecanismos de recaudo. En ese sentido el Ministerio de Salud y Protección Social expidió la Resolución 5094 de 2013 en la que se agrega la categoría “cotizante 51” a la Planilla Integrada de Liquidación de Aportes (PILA), para el pago de la cotización de los trabajadores afiliados al régimen subsidiado que se encuentran amparados por el Decreto 2616 de 2013. A pesar de que la reforma al mecanismo de recaudo entró a regir el día de su publicación, no fue sino hasta mediados de febrero que se habilitó su funcionamiento tal como lo registraron varios diarios de circulación nacional[4].

Llama la atención que el Decreto 2616 de 2013 no haya hecho ninguna referencia al aspecto relacionado con los aportes al Sistema de Seguridad Social en Salud, lo cual sin duda restringe la protección que se perseguía en favor de los trabajadores por días y representa una serie de dificultades para su implementación tales como:

– La falta de reglamentación sobre la forma de realizar la cotización y recaudo de los aportes en salud para los trabajadores vinculados por periodos inferiores a un mes en los términos del artículo 171 de Ley 1450 de 2011 y la manera de compaginar esa norma y el Decreto 2616 de 2013 en la práctica.

– La situación de los trabajadores cuyo empleador no se encuentra cobijado por la exoneración a la obligación de realizar aportes al Sistema de Seguridad Social en salud de conformidad con la reforma tributaria del 2012[5], ya que para esos casos no se establecieron reglas claras tendientes a determinar la base de cotización aplicable a aquellos trabajadores que devengan menos de un salario mínimo y la forma de hacer efectivo el recaudo del aporte correspondiente.

– No es claro si el esquema de “cotización por días” resulta aplicable a los trabajadores que se encuentran vinculados como beneficiarios dentro del régimen contributivo, o si por el contrario, al contar con capacidad económica es necesario su ingreso como afiliado cotizante a ese mismo régimen.

– De otra parte, si bien el Decreto no hizo ninguna distinción, la Resolución 5094 del Ministerio de Salud y Protección Social señala que la categoría introducida a la PILA cobija a los trabajadores afiliados al régimen subsidiado en salud vinculados por periodos inferiores a un mes, es decir, que el amparo del Decreto se extendería únicamente a los trabajadores por días que se encuentran vinculados al régimen subsidiado en salud y no a aquellas personas que carecen de afiliación en alguno de los regímenes, o que de estar afiliadas se encuentran en calidad de beneficiarios. Al respecto, el viceministro de Empleo y Pensiones Juan Carlos Cortes, en entrevista concedida a RCN radio manifestó que para esta última hipótesis se estaba considerando exigir únicamente aportes a Riesgos Laborales, Pensiones, y Caja de Compensación Familiar[6], sin embargo a la fecha no se ha reglamentado ese aspecto.

– Finalmente, queda la duda sobre la posibilidad de acceder a prestaciones de tipo económico, ya que en el marco del régimen subsidiado el Sistema únicamente otorga prestaciones de tipo asistencial, en el mismo escenario se encuentran los vinculados al régimen contributivo en calidad de beneficiarios por lo cual figuras como el auxilio económico por incapacidad, o la licencia de maternidad no estarían garantizadas en el marco de este Decreto.

A pesar de lo anterior, el Decreto 2616 de 2013 refleja la voluntad del Ejecutivo de abordar una situación que estaba en mora de ser reglamentada, y de cimentar las bases para hacer efectiva la universalidad en el Sistema de Seguridad Social, adoptando mecanismos que permitan que la población sin capacidad económica suficiente sea incluida dentro de la cobertura del Sistema.

Por: Daniel Mauricio Pardo Ramos